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奏响“节约集约用地”的时代最强音

发布时间:2015-06-25     发布来源:国土资源报
 “保护耕地就是保护我们的生命线”。
  “发展是硬道理,节约是大战略”。
  “十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。
  “坚定不移推进节约集约用地,优化土地利用结构,提高土地利用效率”。
  在第25个全国土地日到来之际,这些振聋发聩并在全社会耳熟能详的声音再次响起。党的十八大以来,党中央、国务院提出,毫不动摇地坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度,并将节约集约用地上升到推进资源利用方式和经济发展方式转变、推动城镇化健康发展、建设生态文明美丽中国的战略高度。
  节约集约用地,全社会在行动!
  实行最严格的节约用地制度 
  从党的十八大到党的十八届三中全会、四中全会,从中央政治局集体学习、中央政治局会议到中央城镇化工作会议,从提出“建设美丽中国”到中共中央、国务院出台《关于加快推进生态文明建设的意见》,落实“节约优先”战略的部署始终贯穿其中,坚持最严格的耕地保护制度和实行最严格的节约用地制度如影随形。
  在一贯坚持最严格的耕地保护制度的同时,实行最严格的节约用地制度,这是根据我国土地国情作出的战略抉择。“人多地少的基本国情没有改变,粗放利用土地现象依然突出,土地管理形势依然严峻”,这一判断是坚持“两个最严格”最有说服力的理由。坚守耕地红线,必须坚持节约集约用地,这是破解发展进程中土地供需矛盾的必由之路,除此之外别无他途;坚持节约集约用地,必须始终以坚守耕地红线为出发点和落脚点,这是守住粮食安全“底线”的必然要求。“两个最严格”相互促进,相得益彰。
  当前,我国经济发展进入新常态,中央提出“发展必须是遵循经济规律的科学发展,必须是遵循自然规律的可持续发展,必须是遵循社会规律的包容性发展”。我们必须按照新常态的内在规律积极适应新常态、引领新常态,通过资源利用方式的转变推动经济发展方式的转变,促进经济增长动力从要素投入驱动向创新驱动转换。在土地利用方式上,决不能再以过度消耗土地资源为代价。
  在习近平总书记系列重要讲话中,多次强调节约资源、保护资源的重大意义。在论述节约资源与生态文明的关系时,习近平总书记指出,坚持节约资源和保护环境基本国策,“扬汤止沸不如釜底抽薪,建设生态文明必须从资源使用这个源头抓起,把节约资源作为根本之策”,又提出“要大力节约集约利用资源,推动资源利用方式根本转变,加强全过程节约管理,大幅降低能源、水、土地消耗强度”。在今年,习近平总书记就耕地保护作出重要批示,强调“耕地是我国最为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情,决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好,绝不能有闪失”,“要实行最严格的耕地保护制度,像保护大熊猫一样保护耕地”。
  李克强总理强调指出,要坚守耕地红线,坚持节约集约用地,把节约优先放在更加突出的位置;要以国家新型城镇化规划为指导,做好相关规划的统筹衔接,提高城镇建设用地效率;要按照最严格的耕地保护制度要求,把握好经济发展与耕地保护的关系,大力挖掘用地潜力,提高土地使用效率。
  毫无疑问,中央对坚守耕地红线、节约集约用地的重视是一贯的,方针也是明确的。
  党的十八大报告将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局,提出大力推进生态文明建设,并将“全面促进资源节约”作为主要任务之一。十八届三中全会强调,建立城乡统一的建设用地市场;健全土地节约集约使用制度;坚定不移实施主体功能区制度,建立国土空间开发保护制度;从严合理供给城市建设用地,提高城市土地利用率。
  中央政治局会议在听取第二次全国土地调查工作汇报时指出,必须站在历史和全局高度,坚持实行最严格的耕地保护制度,坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线,确保实有耕地数量基本稳定;必须坚定不移推进节约集约用地,优化土地利用结构,提高土地利用效率。
  中央城镇化工作会议提出,要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路,严控增量,盘活存量,优化结构,提升效率,切实提高城镇建设用地集约化程度。
  《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出,全面促进资源节约利用,坚持节约资源和保护环境的基本国策,在资源开发与节约中要把节约放在优先位置,以最少的资源消耗支撑经济社会持续发展。
  随着“四化”同步快速推进,从资源环境约束看,承载力正在逼近“天花板”,节约集约利用土地是适应、引领“新常态”的必然选择。要实现2020年全面建成小康社会的目标,推进资源节约型和环境友好型社会建设,我们要继续实行最严格的节约用地制度,向全社会发起“节地总动员”。
  多措并举推进土地节约集约利用 
  从2013年起连续3年,全国土地日的主题皆为“节约集约利用土地”。“要更加注重资源节约集约,把资源节约集约利用作为国土资源工作攻坚克难的关键一招,全力打好资源节约集约利用攻坚战和持久战。”国土资源部部长姜大明多次向各级国土资源部门发出号召。
  积跬步以致千里。党的十八大以来,为从更大范围、更宽领域和更深层次推进节约集约用地,国土资源部以“尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众权益”为工作定位,高举国土资源节约集约利用大旗,以节地为主攻方向,确立了节约集约用地实施总量控制和减量化供地、用地优化布局、国土综合整治的“三大战略”。
  这是一份来之不易的成绩单:
  制度建设按下“快进键”。2012年,国土资源部下发《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》,系统提出最严格的节约用地制度框架体系;2014年,国土资源部发布《节约集约利用土地规定》,第一次以部门规章的形式对节约集约用地作出“硬约束”,同年国土资源部又印发《关于推进土地节约集约利用的指导意见》,为这一制度框架填充“血肉”,最严格的节约用地制度框架基本确立。
  政策机制渐成体系。国土资源部在土地利用总体规划编制实施、发挥计划调控和引导作用、健全完善土地市场基本制度框架、通过配合制定地价调节和财税优惠政策以及规范城乡建设用地增减挂钩、实施工矿废弃地复垦、鼓励企业增容改造、推动城市更新改造、支持铁路建设综合开发等方面出台一系列配套政策,一个核心就是为节约集约用地提供政策保障。
  标准体系建设驶入“快车道”。近年来,国土资源部会同相关部门相继制定、修订并发布实施《限制用地项目目录(2012年本)》、《禁止用地项目目录(2012年本)》、《工业项目建设用地控制指标》以及涉及公路、铁路、民用机场等行业类型的工程项目建设用地控制指标共计十多项土地使用标准,并下发《关于严格执行土地使用标准促进节约集约用地的通知》,基本确立了以节约集约用地为核心的土地使用标准体系。
  评价体系日趋完善。目前一套包含4个层次的节地评价体系已经形成:一是对单位GDP地耗进行年度测算评估;二是城市节地评价与更新机制逐步健全,已完成30个直辖市、省会城市和20个小城市的节约集约用地评价,部署启动全国578个城市的节约集约用地评价;三是开展开发区用地评价,已连续开展四轮涉及全国1500多个开发区的土地集约利用评价;四是针对某一个项目进行用地评价,使节地评价进入微观层面。
  节约集约模范县市创建步入新周期。自2011年开始,国土资源部在全国开展国土资源节约集约模范县市创建活动,累计评选产生212个国土资源节约集约模范县市,切实发挥了节约集约用地典型示范和引领作用。2014年11月,国土资源部正式公布新修订的《国土资源节约集约模范县(市)创建活动指标标准体系》,标志着新一周期国土资源节约集约模范县(市)创建活动正式拉开帷幕,并向更高层次迈进。
  专项督察剑指批而未供土地。去年10月,国家土地督察机构在全国范围内部署节约集约用地专项督察,主要任务有两项:一是了解并督促各地落实节约集约用地制度,二是掌握2009年~2013年全国审批的新增建设用地供应和利用状况,督促各地清理整改批而未供和土地闲置问题。姜大明部长强调指出,“要集中精力攻关,把闲置土地用起来,不能让这些土地继续长草、放羊、晒太阳”。
  辛勤耕耘,春华秋实。据统计,2011、2012和2013年,我国单位GDP建设用地下降幅度分别达到6.9%、5.6%和6.9%,单位新增固定资产投资新增建设用地消耗由2010年的2.56公顷/亿元下降到2013年的1.37公顷/亿元,单位GDP和固定资产投资规模增长消耗的新增建设用地进一步降低,为顺利实现“十二五”规划节地、增效、提质目标奠定了良好基础。
  基层探索不断走出节约集约用地新路子 
  推进土地节约集约利用,不仅需要顶层设计,更要基层“给力”,把实践证明行之有效的政策措施用好用足。
  问渠哪得清如许,为有源头活水来。党的十八大以来,各地土地管理者和使用者结合实际、因地制宜,以盘活存量土地、提高建设用地效率为重点,大胆探索节约集约用地的新路子,涌现出一大批具有开拓性的好经验,催生了一批节约集约利用土地的好模式和好机制:
  ——广东省以“三旧改造”为重点,积极推进城市用地二次开发,促进土地内涵挖潜,提升集约化用地水平;
  ——上海市提出实现新增建设用地零增长甚至负增长,新一轮到2020年的规划仍将3226平方公里作为“终极规模”予以锁定,以提高土地资源综合利用效率为核心,切实将节约集约用地放在了首位;
  ——江苏省从“空间优化”、“五量调节”、“综合整治”等方面探索实践,提出努力实现节地水平和产出效益的“双提升”目标;
  ——浙江省实施“亩产倍增”计划,开展“腾笼换鸟”、“机器换人”、“空间换地”、“电商换市”等“四换工程”,扶持发展高科技、高附加值、能耗污染少的产品、企业和产业,进一步优化国土空间开发格局,优化配置土地资源,减少了对土地资源的依赖;
  ——山东省对省内东、中、西部工业项目投资强度和税收提出分类要求,从2014年起利用5年时间全面掌握全省城市建设用地节约集约利用现状、潜力规模、空间分布与变化趋势;
  ——天津、安徽等地以地控税、以税节地取得新成效;湖南长沙在推进城乡一体化过程中,节地型城市建设取得阶段性成果;福建泉州探索土地使用权和经营权两权分离机制,高效盘活低效老厂区存量地。
  众人拾柴忙,“节约”火焰高。为了及时发现总结推广各地节约集约用地的成功经验,国土资源部批准广东省、安徽合肥市、湖南省长沙市黎托片区为节约集约用地的试点省、试点城市和试点片区,29个省份开展城乡建设用地增减挂钩试点,10个省份开展城镇低效用地再开发试点,15个省份开展低丘缓坡地开发利用试点,12个省份开展工矿废弃地复垦利用试点,5个省份部分露天矿开展采矿临时用地方式改革试点。通过改革试点与节地模式推广,各地在优化城乡建设用地结构、盘活存量建设用地、减少优质耕地占用等方面储备了节约集约用地的政策措施,为加快形成促进节约集约用地的有效制度供给奠定了基础。
  《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》强调指出,节约集约利用土地资源,加强全过程管理,大幅降低资源消耗强度,“按照严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的原则,加强土地利用的规划管控、市场调节、标准控制和考核监管,严格土地用途管制,推广应用节地技术和模式”。这些要求为土地节约集约利用指明了方向。
  无限风光在险峰。如果将节约集约用地事业看作一座高山,那么,我们就应该沿着既定路径奋力攀登:
  ——要严格控制城乡建设用地规模,逐步减少新增建设用地规模,着力盘活存量建设用地,有序增加建设用地流量,提高建设用地利用效率。
  ——要优化建设用地布局,严控城市新区无序扩张,加强产业与用地的空间协同,合理调整建设用地比例结构。
  ——要完善区域节约集约用地控制标准,引导城乡提高土地利用强度,严格执行各行各业建设项目用地标准。
  ——要发挥市场机制的激励约束作用,鼓励划拨土地盘活利用,完善土地价租均衡的调节机制。
  ——要盘活存量,推动城乡土地综合利用,大力推进城镇低效用地再开发,强化开发区用地内涵挖潜,因地制宜盘活农村建设用地,积极推进矿区土地复垦利用。
  ——要推广应用节地技术和模式,研究制定激励配套政策,组织开展土地整治技术集成与应用,深入开展节约集约用地模范县市创建。
  ——要完善节约集约用地行政考核体系,全面清查城乡建设用地情况,推进节约集约用地评价,加强建设用地全程监管及执法督察。
  “强本而节用,则天不能贫”。建设生态文明的美丽中国,节约集约利用资源是题中应有之义。在这场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革中,节约集约必须处于优先位置,做到以资源节约推进保护生态环境、推进生态文明建设,使蓝天常在、青山常在、绿水常在,实现中华民族永续发展。
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